社区社会组织党建实践的维度剖析与影响机制研究（上）

  宋程成，上海财经大学公共经济与管理学院副教授、博士生导师，MPA中心主任。研究方向：非营利组织跨部门协同与理性化、社会经济与社会创业。

  基金项目：上海财经大学中央高校基本科研业务费专项资金项目“中国社会企业未来的发展研究：基于数量与质量的视角”（2021110443）；上海财经大学富国ESG 研究院重点项目“ESG与社会治理”（2023110019）；上海财经大学党建研究课题“把基层党组织建设成为有效实现党的领导的坚强战斗堡垒研究”（2023110214）

  【摘 要】通过对国家、政党和社会三者关系的考量，本研究在政治嵌入个人关系分析的基础上，增加了结构关系维度，进而探讨政治嵌入的三个关键变量（组织领导人从政经历、成员党员身份、党组织设置）与社区社会组织发展之间的关系。基于对N省X市238个社区社组织调研数据的回归分析和访谈材料分析结果不难发现：社区社会组织成员的党员身份与组织有效性之间有显著正相关关系；社区社会组织内部党组织不仅会直接影响到组织的正式性和有效性，还可以经由组织正式性间接影响到组织有效性。上述根据结果得出，政治嵌入理论可以为党建研究提供坚实的理论基础，而党建研究则拓展了政治嵌入理论的分析图景。最后，在此基础上提出了本研究的政策启示、潜在不足以及未来可能的研究方向。

  近年来，党建引领逐步成为社会组织领域的热点议题。2015年9月，《中央办公厅印发〈关于加强社会组织党的建设工作的意见（试行）〉的通知》（〔2015〕51号），标志着党建工作慢慢的变成了党在“两新”组织政治领导方面的主要举措，这一工作的核心便是“按照应建尽建的原则，实现党的组织和工作全覆盖”，进而确保社会组织领域能够“坚持党的全面领导”。党建工作的全方面开展，将形成与传统社会（社区）治理不同的全新局面，因而，理解和把握党建的基本逻辑和潜在影响，并使之与社会组达成足够的协同性，是今后工作的重中之重。

  《中华人民共和国国民经济与社会持续健康发展第十四个五年规划和2035 年远大目标纲要》中提出，要“积极引导社会力量参与基层治理”，“发挥群团组织和社会组织在社会治理中的作用，畅通和规范市场主体、新社会阶层、社会工作者和志愿者等参与社会治理的途径，全面激发基层社会治理活力”；要“夯实基层社会治理基础”，“加强基层群众自治机制建设，完善村（居）民议事会、理事会、监督委员会等自治载体，健全村（居）民参与社会治理的组织形式和制度化渠道”。党的二十大报告说明，要“增强党组织政治功能和组织功能”，“加强新经济组织、新社会组织、新就业群体党的建设”。这表明，认识和把握社会组织等主体在社会治理中的关键作用，必须分析和理解党、政府和社会组织之间的相互关系，尤其要在理论分析的前提下，深入梳理社会组织中设置的党组织与社会组织内部决策、运作之间的相互关系。

  目前，有关社会组织党建的研究多是描述性和文本解读性质的，涉及社区社会组织党建的分析亦相对欠缺，且研究数据的可得性较差，由于缺乏统一的理论分析框架，大量研究局限于单纯的模式归纳和梳理。为此，本文试图对“政治嵌入”概念从类型和层次两个方面做拓展，即在区分政党与社会、政府与社会的关系的前提下，从个人嵌入和组织嵌入两个维度，来分析社会组织的党建之于社区社会组织发展的潜在影响。

  基于对N省X市全市范围93个社区内的238家社会组织的翔实调研数据，借助回归分析和访谈材料的综合运用，本研究重点分析社区社会组织领导人政府工作经历（从政经历）、成员党员身份以及组织内部党组织设置等三个关键变量与社会组织“结构-运作（作用）”两个维度对应的变量（正式性与有效性）之间的关系。结果显示，在一定条件下，党员以及党组织的存在能有效促进社区社会组织的发展。可见，立足于结构维度（党组织）和组织基础来思考“政治嵌入”的相关机制，既可以对政治嵌入方面的研究有所拓展，又可以为党建研究提供理论基础。在此基础上，文章第二部分回顾与政治嵌入相关的理论传统和党建领域的研究成果，并试图将两者整合起来，建立一个新的分析思路；第三、第四部分涉及数据收集、变量设置以及统计检验结果的讨论；第五部分则借助访谈资料，对回归分析的主要发现进行了更加深入的讨论；最后，对文章的理论贡献、政策启示以及有几率存在的不足进行了探讨和总结。

  政治嵌入（Political Embeddedness）或政治关联（Political Connections）的研究，着重关注不一样的政治纽带对企业或社会组织的发展轨迹、组织绩效以及创新等的影响。嵌入概念最早出现于社会学领域，波兰尼（Polanyi）和格兰诺维特（Granovetter）分别对这一概念作了深入分析。格兰诺维特的经典论文从社会关系的角度来阐释经济活动，指出“脱离”个体外部社会关系的纯粹经济活动是不现实的，所有经行为本质上都是“社会的”行为。沿着这一视角，乌齐（Uzzi）通过经验研究证实了社会关系（嵌入程度）强弱在规范、责任以及预期回报方面的重要影响，从而为后续的一系列研究提供了关键支持。类似现象在政治领域也常常会出现，有学者重点探讨了政治人物死亡与公司业绩表现波动间的关系。在针对中国律师的一项研究中，麦宜生（Michelson）发现，在正式制度并不完善的情况下，政治嵌入是律师实现与政府部门间连通的（微观）非正式桥梁，故而律师们的政治关系，应该而且往往会成为观察国家与社会互动中法律制度变迁轨迹的最佳视角之一；同样，蔡晓丽（Tsai）也发现，在中国，农村干部在某些特定的程度上的社会嵌入状况有可能驱动其提供更多的公共产品（当然，她讨论的是政治人物反向嵌入社会结构）；在近期的研究中，她和徐轶青进一步发现，那些拥有政治关联或者亲属是政府官员的个体，具备更多的政治知识和技巧，往往更容易就政府绩效等问题发表意见。

  在组织分析中，政治嵌入或关联的影响研究主要从是否有利于提高组织绩效角度展开。持这一观点的学者觉得，政治关联的影响源于正式制度不完备时，非正式社会关系（特别是政治连带），比如法律保护、政府可信度和市场机制等的替代物，构成了正式制度，而企业则得以借助这类关系确保自身产权的安全，并获取诸如行业信息、扶持政策、银行贷款等方面的稀缺资源，进而推动自身发展。这些看法在很大程度上源于新制度经济学的一些基本判断，即正式与非正式制度之间有一定的互补性，当正式制度未能建立或发挥相应功能时，非正式制度（规范、关系等）就会成为其替代品。学者们之所以从不同制度类型来分析和思考政治嵌入，是由于早期的研究多从国别比较来展开，重点在于分析为何在一定时期、一些缺乏关键基础性市场要素和制度的国家，其私营企业仍旧能获得长足发展。有学者将这一发现引入并应用到对中国企业未来的发展状况的分析，发现了政治关联与组织战略以及股价等方面的相关性；最新的一些研究则以反腐倡廉为切入点，进行了准实验研究，重点考察政治关联对公司发展的影响究竟有多明显。

  在公共和社会部门研究中，政治嵌入的重要性也经常为学者们所提及。例如，Wang和Peng发现，那些具有政治嵌入的美国养老基金会更加容易去迎合政府的一些措施。与此类似，中国社会组织的政治嵌入状况也已经为一部分学者所讨论。Guo在一项研究中发现，有着政治关联的社会组织能够更好地处理其与政府的关系，并且帮助公民更好地参与到公共事务之中。宋程成等强调，在当前国家社会关系下，政治关联构成了国家结构和社会结构的交叠之处，因此，观察社会组织的自主性和逐步发展的潜力，往往需要从其嵌入政治系统的程度来思考。李朔严也发现，政治关联会为一部分草根社会组织提供重要的公共话语参与权，并且在一些公众关心的议题上对政府的决策产生相当的影响；他指出，目前情况下，新型的政治关联是社会组织依靠创造各类“制度嵌入”来实现的。上述观察揭示了在中国目前的国家社会关系情形下，政治嵌入提供了“认识谁”（know who）和“知道如何做”（know how）的基本知识。除了参与公共事务，在社会组织自身绩效和长远发展方面，政治嵌入也有一定的影响。例如Zhan和Tang就发现，与政府关系的强弱会明显影响到基金会自身的资金流状况。徐林等通过对某地农村孝心基金的案例研究之后发现，特定类型的社会机构只有嵌入地方的政治网络之中，才有机会真正发挥社会治理的功能。

  学者们对社会组织政治嵌入状况的考察，以及对于执行政策措施影响的进一步观察，逐步深入到对党建这一特殊的政治嵌入要素的分析。其中，早期研究主要采取法团主义视角，观察党员身份能否带来足够的资源和信息，以及党组织对于社会组织的控制与动员。一部分海外学者觉得，接受党组织直接领导的社会组织，自2012年以来正在慢慢地成为（城市）社会治理的重要主体，这体现了党的吸纳能力。应该说，不少类似研究主要是将党建相关的要素作为切入点，其本质还是希望从国家社会关系视角来观察政府/政党与社会组织之间关系的复杂性和多样性，而且多是从环境变迁到组织转型来展开的。例如，Dickson很早就提出，通过对社会机构的帮助以及建立起类似法团主义的监督管理体系，党不仅加强了自身建设，也建立起了适应社会持续健康发展的可能路径。又如，Lam和Li通过对上海市两家社会服务机构的案例比较分析发现，拥有政治关联的组织可以更好地处理自身发展和政府政策之间的关系，甚至在服务创新方面也优于另一家自下而上形成且缺乏实质政治关联的机构；他们进一步指出，出现上面讲述的情况的本质在于，当前国家社会关系体现出一种“层级”属性，这在某一些程度上增强了国家对于社会需求的回应能力。Newland的田野调查则表明，在现有官员升迁体制下，与政府有一定合作的社会组织，其发展前途取决于与之相关的政府（党组织）官员是有升迁意愿的创新者（Innovator）还是希望安于现状的执行者（Implementer）。

  随着党的领导和党建越来越成为社会组织领域的核心工作，学者们对于社会组织党建的研究开始慢慢地深入。其中，一部分研究涉及党建得以落实的基础性要素分析，核心是关注党建工作的保障机制。例如，郑晓华等在对上海市A区的社会组织党建创新工作进行梳理后发现，从社会组织自身的专业能力和服务功能出发，党组织能带来的资源及与之形成有效的协同机制，是党建行之有效的重要前提；从实践工作的角度而言，上述基本保障机制的核心是要在组织层面建立起党的政治逻辑与社会组织自身运行逻辑之间的有机统一。也有学者强调，社会组织自身的价值偏好、组织架构以及人员流动形式，是开展党建工作的重要阻碍，导致大量党建工作流于形式，难以形成有效的组织嵌入效应。必须指出的是，这方面的研究，其核心还是围绕着政党的自身结构对社会组织内部嵌入程度的考察，而非从社会组织角度来观察其嵌入党政系统中的程度。这可能是由于政治嵌入或政治关联概念本身有着较为严格的界定，在研究中较难找到合适的对象。

  另一部分研究则涉及党建给社会组织发展可能造成的影响。其中，不少研究提及社会组织党建工作可以在一定程度上走出当前国家社会关系下社会组织政治合法性相对缺乏的困境。也有学者指出，良好的党建工作对于社会组织强化自身内部管理、资源动员乃至政策倡议等，均有很大的帮助。有学者对不同地区社会组织的党建实践（如北京、上海、杭州等地）进行梳理，发现不少社区社会组织可以借助区域化的党建平台以及党建与项目联建等方式，实现组织资源获取的制度化和长期化，从而化解不少社区社会组织面临的资金与人员匮乏难题。与此同时，更多的学者倾向于党建可能会对社会组织开展工作带来困难。例如，过分重视党建工作有可能导致政社不分以及潜在的社会组织功能内卷、疲于应付政治任务，进而丧失自身社会性功能等。

  学者们的研究成果虽然在结论上有着不同之处，但在逻辑上却是一致的，即党建工作因其特有的政治属性，必然与社会组织的社会属性之间存在一定差异。因此，当（社区）社会组织未能很好地在自身结构和内部管理程序方面适应党组织嵌入时，政治与社会属性间潜在的矛盾就会逐步激化，进而导致社会组织自身功能整合的失败；相反，当党建工作从单纯的制度嵌入走向内部结构整合，则有可能实现社会组织政治功能和社会功能的共同发挥。这也正是学者们就社会组织党建工作的策略选择问题提出支配、适应、互惠和协商等多种潜在选项的根本动因。

  当前，政治嵌入/政治关联理论学派众多、实证操作可行，因而相应成果较为丰富，已经成为学者们观察和思考国家社会关系以及探讨社会组织发展的重要分析视角和理论工具。不过，这些研究仍偏重于从组织内部关键个体与组织外部政府、政党间关系的角度来展开，未能深入考察组织意义上的“政治嵌入”对于社会组织自身的影响。正如相关学者所指出的，当前国家社会关系研究应该逐步将重点置于组织基础（Organizational Basis），从这一角度看，对党建因素的探究恰好可以弥补以往政治嵌入研究偏重个体关系维度而未能充分关注组织结构关系的不足，从而可以更好地观察和分析，拥有党组织的社区社会组织是否与老年协会等官方背景机构一样，亦扮演了半正式性社会治理主体的角色。其次，必须指出的是，以往的政治嵌入研究并没有对政治本身进行细化分析，在研究中多是将政府和政党介入一并视为是政治嵌入；但事实上，诚如景跃进在很早就指出的，认识中国政治和治理状况的关键在于合理地把握党、国家（政府）以及社会三者的平衡关系。换言之，由于中国政治的独特性，社会组织的政治嵌入在现实中可以细分为嵌入政府之中和嵌入政党之中，即国家对社会（组织）的影响可以分别从政府建构和政党建构两个角度来思考。可见，党建方面的研究亦有助于我们细化和拓展政治嵌入理论的分析维度和思考空间。

  与之相应的，当前党建方面的研究亦存在着一些缺憾，而政治嵌入理论的相关洞见则正好对这方面的工作有所增益。首先，目前大部分党建研究注重制度性分析，特别偏重对党政文件的文本意义解读，缺乏统一和完整的分析框架，大量的研究是诠释性的而非解释性的。因此，将党建（党组织）因素视为政治嵌入的一个维度，不仅可以实现从制度分析走向关系分析的理论性拓展，还有助于推进该领域的研究重点真正落实到党建实际状况（而非规范文本），从而为一系列考察和研判党建策略的研究提供更加坚实的经验和理论基础，避免出现大量单一、重复的研究。其次，有学者指出，由于资料和评估手段的缺失，目前很难真正有效地衡量党建工作的实际作用，即党建工作是否强化了党和政府对社会组织的控制，以及是否有助于社会组织自身的壮大，这些仍是未知的。由于以往关于社会组织政治嵌入的研究已经开发出一些可供借鉴的测量工具和评估框架（如绩效、政策倡议等），恰好可以帮助提升该领域研究评估和测度的准确性。再次，传统的党建研究，事实上是从政府嵌入社会组织的角度来观察和思考这一现象及其影响的，而政治嵌入的研究传统正好对“嵌入”的分析角度形成“翻转”，即强调从社会组织嵌入更大范围内政治系统的角度来思考党建问题。这不仅有助于化解对政府嵌入社会分析的不足，还可以使党建研究和社会组织参与基层社会治理的一些研究成果整合起来，相互印证。

  因此，本研究试图将党建研究与政治嵌入理论的传统加以整合，针对以下两个基本问题开展相应的分析：第一，不同维度和层面的政治嵌入对社区社会组织发展分别有着怎样的影响？第二，党建工作特别是党组织的存在，对社区社会组织发展影响的具体机理有哪些？其中，本文所说的社区社会组织发展，沿袭了国外相关研究的主流观点，主要涉及社会组织内部（管理）结构和其外部运作（影响）两个维度，并且分别将其命名为组织（结构）正式性和组织（运作）有效性。

  目前，大部分研究都重视社会组织政治嵌入对于组织运行有效性的影响机理和影响程度的分析，但大多缺乏对政治嵌入与社会组织正式性之间关系的考察，对于组织正式性与组织有效性之间的关系也缺乏必要的探讨。

  结合前文提及的政治嵌入研究理论不难发现，当社会组织中存在一定的政治关联或者嵌入时，组织会更看重自身的正式规章制度建设和内部的管理流程设计。这一方面是由于组织管理者过往的从政经验所形成的“路径依赖”，另一方面则可能是党组织等建设所带来的外溢效应，促使社会组织内部形成规范的管理制度和实践。因此，可以有如下的研究假设：

  进一步，在当前的政社关系结构中，特别是在政府出台购买服务的基本规定和要求之后，不难发现，社会组织自身的活动规范程度和正式制度建设，会明显影响社会组织的资源获取，并且有效克服这类组织在自身建设过程中的严重不足（如慈善失灵强调的资源不足、业余主义、特殊主义等），从而确保组织更好地发挥自身功能。因此能认为，社会组织政治嵌入会影响社会组织正式性，进而影响社会组织有效性。因此，有研究假设2：

  相关数据收集工作于2014年7—9月开展，调研样本大多数来源于我国西部N省中心城市X市的普查工作，涉及在该市93个社区内登记、挂靠或备案的所有社区社会组织，总计303家。数据主要采取现场问卷收集的方式获得，即邀请社会组织主要负责人填写问卷；每一份问卷都配备经过严格培训的调研员，在必要时对社会组织负责人填写问卷过程中遇到的问题进行解答；完成问卷收集后，课题组对收集到的问卷进行配对录入，即分两个小组对问卷数据来进行重复录入，并对两个小组的录入结果进行严格比对，对不一致的样本做再编码和处理；剔除缺乏关键信息的问卷，最终获得有效样本238个，因此本研究样本的有效率为78.5%。除了问卷调查，研究人员还对一部分当地民政部门和社区负责人（本研究涉及12人）进行一对一的半结构式访谈，以期对问卷调研所获得的相关信息做补充和验证。

  在有效样本中，登记注册的社会组织有145家，其余93家为挂靠或者备案机构；互益型（或会员制）组织196家，公益型组织42家；在所有组织中，经费最少的不足1万元（一部分兴趣型组织甚至为0），最多的则高达250万元；从专职工作人员数量来看，有1家社会组织全部成员均为兼职，而工作人员最多的则达到了200人；此外，成立时间最早的组织于1969年创立，最晚的则是在2013年成立。可见，本研究所涉及的社会组织不仅种类非常之多，而且内部差异极大，样本选取从某一些程度上确保了研究结论的广泛性、代表性和可复制性。

  特别值得说明的是，由于本文的数据收集于2014年，因此在很大程度上保证了社会组织党建工作的“原初状况”。这是由于，N省党建工作线年，所以，因政策效应而可能会引起的强制性制度同构现象，在本研究数据收集阶段还没有或者很少出现，从而确保了相关的一手资料和数据不会被制度同构因素所“污染”（影响），使得结论更有参考价值。

  （1）组织正式性。该变量用来测度社区社会组织自身建设的基本情况，要基于以往研究的成熟量表改编，并结合中国社会组织的真实的情况作了语句调整。量表涉及“组织内部正式战略规划”“组织外部监督机制”“绩效考核机制”以及“财务有关人员设置”等4个题项。其中，Cronbach’sα值为0.71，说明量表内部一致性较好。

  （2）组织有效性。该变量主要用来测度社区社会组织自身工作能否真正达成其使命、发挥其功能。在以往社会组织有效性研究的基础上，本文亦引入相关成熟量表来做测量，共涉及“及时回应外部服务或活动对象的想法和要求”“达成组织创建者们的期望”“吸引并提高公众对组织使命/目标的关注度”“扩大组织的资金规模”等5个题项。其中，Cronbach’sα值为0.84，说明测量的内部一致性较好。

  针对前文提及的两个研究问题，我们设置了3个关键自变量。一是领导人以往的政府工作经历（简称“从政经历”），即该社会组织中的关键个体是否曾经在党的机关或政府部门（街道及以上）工作过（虚拟变量，是=1）；二是社会组织关键成员中是否有党员（虚拟变量，是=1）；三是社会组织是否设有党组织（虚拟变量，是=1）。其中，前两个变量涉及政治嵌入概念维度的细化（党和政府的区分）；而将党组织和党员个体分别统计，则重点区分了政治嵌入中的个人（关系）和组织（结构）差异。有必要注意一下的是，党组织是本研究用来观察和分析社会组织党建的关键指标之一。

  本研究对社会组织的规模、历史、活动类型以及法律身份等可能会影响到因变量的因素进行了控制。其中，社会组织规模以组织2013年的经费状况来测度（取自然对数），社会组织历史以组织成立时间来测度；而社会组织活动类型以公益型组织和互益型组织两类来考虑（虚拟变量，互益型=1）；社会组织的法律身份主要考察组织是否为登记注册机构（虚拟变量，是=1）。

  需要特别指出的是，为确保本文的分析不出现潜在的“反向因果”情况，所有自变量（从政经历、党员、党组织三个变量）均为2013年的基本情况，而因变量（组织有效性以及正式性）则涉及2014年的情况。

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